«Entre la urgencia ficticia y la omisión legislativa: Por qué el DNU 941/25 no es solo un error jurídico, sino un síntoma de la progresiva desconstitucionalización del poder en Argentina.»
La excepcionalidad como regla.
El 31 de diciembre de 2025 el Presidente de la Nación dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia n.º 941/25, mediante el cual se introducen reformas a la Ley de Inteligencia del Estado. Entre ellas se incluyen disposiciones organizativas y lo que resulta jurídicamente más grave, atribuciones de carácter penal y coercitivo, todo ello sin que concurra circunstancia alguna de necesidad ni de urgencia y con una manifiesta violación de la Constitución Nacional.
El análisis de la validez constitucional del decreto exige partir del artículo 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional, que establece límites estrictos e infranqueables al ejercicio de la potestad normativa del Poder Ejecutivo.
Como señala Germán J. Bidart Campos, el constituyente de 1994 no amplió la función legislativa del Poder Ejecutivo, sino que “constitucionalizó un instituto excepcional, sometido a condiciones rigurosas y de interpretación restrictiva”, cuya infracción acarrea la nulidad del acto (Bidart Campos, Manual de la Constitución Reformada).
El texto constitucional es claro:
- El Poder Ejecutivo no puede emitir disposiciones de carácter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable.
- Sólo en circunstancias excepcionales, cuando resulte imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes, y siempre que no se trate de materia penal, tributaria, electoral o de partidos políticos, puede dictar decretos de necesidad y urgencia.
En palabras de Néstor Pedro Sagüés, los DNU constituyen un “derecho constitucional de excepción”, cuya validez depende no de la voluntad política del Ejecutivo, sino de la verificación objetiva de los presupuestos constitucionales que los habilitan (Derecho Constitucional, t. I).
Este es el único marco constitucional posible para evaluar un DNU. No se trata —como a menudo pretende el Poder Ejecutivo— de un juicio de oportunidad o conveniencia, sino de un control jurídico estricto de constitucionalidad. La necesidad y la urgencia no se presumen, ni pueden ser sustituidas por razones de eficiencia, rapidez o conveniencia política.
En el caso del DNU 941/25, ninguna de esas circunstancias excepcionales se verifica.
El vicio de la urgencia: la omisión de las sesiones extraordinarias.
La fecha de su dictado —31 de diciembre— pone de manifiesto que el Poder Ejecutivo optó deliberadamente por no someter la cuestión al Congreso, pese a que existía la posibilidad constitucional de convocar a sesiones extraordinarias, que habían finalizado apenas veinticuatro horas antes. No hubo imposibilidad institucional, sino una decisión consciente de eludir el procedimiento legislativo ordinario.
La materia prohibida: el ejercicio de facultades penales.
Pero el vicio más grave del decreto no es meramente formal, sino material.
El artículo 10 nonies del DNU dispone:
“En el marco del desarrollo de actividades de inteligencia, auxilio o requerimiento judicial y/o comisión de delitos en flagrancia, el personal de inteligencia podrá proceder a la aprehensión de personas, debiendo dar aviso inmediato a las fuerzas policiales y de seguridad competentes”.
Esta disposición autoriza al personal de inteligencia a practicar aprehensiones, es decir, a ejercer una facultad típicamente penal y coercitiva, sin orden judicial previa y sin prever siquiera la inmediata comunicación al juez competente.
Se trata de una regulación directa de materia penal y procesal penal, expresamente vedada al Poder Ejecutivo por el artículo 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional. Como advierte Sagüés, cuando un DNU invade una materia constitucionalmente prohibida, “la sanción no es la invalidez relativa ni la anulabilidad, sino la nulidad absoluta e insanable” (Derecho Constitucional, t. II).
Desde una perspectiva más amplia de teoría constitucional, la norma resulta aún más preocupante. Como sostiene Ronald Dworkin, los derechos fundamentales —en especial la libertad personal— operan como “límites al poder del Estado incluso cuando éste invoca razones de interés general” (Los derechos en serio). Autorizar aprehensiones sin control judicial inmediato implica tratar a los derechos no como límites, sino como variables disponibles, lo que es incompatible con un Estado constitucional de derecho.
La habilitación conferida al personal de inteligencia se asemeja peligrosamente a prácticas propias de regímenes de facto, en tanto debilita las garantías constitucionales básicas, en particular el principio de legalidad, la reserva de jurisdicción y el control judicial de toda privación de la libertad.
En consecuencia, el DNU 941/25 es constitucionalmente nulo.
Sin embargo, esta nulidad —como ya ocurrió con el DNU 70/23— no impide su vigencia fáctica. Ello no se explica por la fuerza normativa del decreto, sino por una conducta omisiva del Congreso, que ha abandonado su rol de control constitucional para sustituirlo por una práctica de desconstitucionalización, en la cual las normas se toleran o se aplican por afinidades políticas o creencias coyunturales, y no por principios constitucionales.
El Ejecutivo por acción y el Legislativo por omisión están renunciando a la Constitución como parámetro jurídico obligatorio.
